[지정 50년 울산 개발제한구역, 이대로 좋은가]울산 전면해제 당위성 설득 나서야
지난 1973년 지정된 울산의 개발제한구역은 전국에서 유일하게 도심 내부를 관통하는 특성 탓에 울산의 도시 발전을 저해하는 주된 요소로 지적받아 왔다.
이에 개발제한구역을 존치하면서 일부를 조정·해제하거나 전면 해제해 도시 발전의 동력으로 삼아야 한다는 목소리가 잇따르고 있다.
특히 주요 대선 후보들이 개발제한구역과 관련한 비전을 잇따라 제시하고 있는 기회를 활용해 울산 개발제한구역 문제를 해결해야 한다는 조언이 제기된다.
◇시·도지사 해제 권한 확대 필요도
국토부는 2016년 개발제한구역 해제 지침 개정을 통해 30만㎡ 이하의 공익 목적 개발사업에 대해 시·도지사가 개발제한구역을 직접 해제할 수 있도록 해제 권한을 위임했다. 그러나 시·도지사가 30만㎡ 이하 수준으로 개발제한구역을 해제할 경우 해제의 실익이 떨어진다는 문제가 발생한다.
지자체가 산업단지 개발 계획을 수립할 경우 도로율은 8~10%, 녹지율 5~13%, 기타 기반시설 5% 등 경우에 따라 30%에 육박하는 필수 기반 시설을 조성해야 한다. 필수 기반 시설이 늘어나는 만큼 실질적으로 개발할 수 있는 가용면적은 부족해지고, 결국 체계적이고 계획적인 자족도시 개발에 한계를 겪을 수밖에 없다.
이에 울산시는 지방분권 시대에 걸맞은 자율성 확대를 위해 개발제한구역 해제에 관한 시·도지사 권한 확대 조정을 건의하고 있다. 시는 시·도지사의 개발제한구역 해제 위임 권한을 100만㎡ 이하로 확대할 경우 체계적이고 보다 다양한 개발 계획을 수립할 수 있을 것으로 예상하고 있다.
◇개발 가능지 구분해 전면 해제
개발제한구역을 전면 해제하는 방안은 환경 훼손에 따른 심각한 반발을 불러올 수 있지만 개발 가능한 곳과 개발이 불가능한 곳을 엄격히 구분하고, 개발 가능한 지역을 중심으로 개발할 경우 울산에 가장 적합한 방안이라는 분석이 제기된다.
우선 전면 해제에 따른 해제 지역을 도시계획법상 녹지지역으로 편입하는 방안이 거론된다. 개발 가능지는 자연녹지로 용도 결정하고, 개발 불가능지는 공원 및 보전 목적의 용도지역으로 지정하는 방법이다. 이 경우 기존 녹지지역의 개발 규제가 매우 완화되어 있는 만큼 지역 특성을 고려해 건축물 규제를 강화할 필요가 있다.
개발제한구역 외측의 관리지역 및 농림지역의 난개발 방지를 위해 기존 비도시지역도 녹지지역으로 통합해 관리할 필요가 있다는 방안도 제시된다.
현재의 개발제한구역 바깥은 비도시지역으로, 개발제한구역이 현재와 같은 관리 제도일 경우 비도시지역에서 상당수의 난개발이 진행될 수 있다. 이에 개발제한구역의 녹지지역 편입 및 용도 구분과 동일하게 기존 비도시지역도 녹지지역과 동일한 수준으로, 혹은 녹지지역으로 전환해 개발제한구역과 비도시지역 전체를 통합 관리할 수 있도록 하는 방안이 모색될 필요가 있다는 것이다.
◇1~2등급지 해제 방안
개발제한구역은 환경평가등급에 따라 1·2등급은 개발 불가로, 3·4·5등급은 개발 가용지로 분류된다. 울산은 환경평가등급 조정·갱신에 따라 해제 대상지인 3~5등급 지역이 대폭 줄어들고 있고, 그나마 남아있는 3~5등급 지역도 산발적으로 분포돼 정형화된 계획을 수립하는데 장애물로 작용하고 있다. 이에 따라 지역 현안 사업으로, 국토부와 사전 협의를 거친 경우 개발 불가 지역인 환경평가 1~2등급지를 해제할 수 있도록 규제를 완화해야 한다는 조언이 제기된다.
개발제한구역의 환경평가등급을 재조정할 때 시가 직접 참여해 현장실사·정밀조사를 통해 지역 특성을 반영할 필요가 있다는 목소리도 나온다.
2014년 환경평가 재조정 당시 정밀한 현지 실사보다 관련 데이터에 기초해 환경등급을 나누다 보니 지자체의 환경 여건 변화나 지역적 특성을 정확히 반영하지 못하는 경우가 많았다.
환경평가등급의 새 세부 항목을 도입하자는 방안도 제시되고 있다. 현행 환경평가등급은 개별 토지에 대한 미시적 평가 기준으로, 도시공간 구조나 도시 성장 방향 등 도시 전체의 거시적 변화를 적용하기 어렵다는 이유에서다. 이에 도시공간 구조나 도시 성장 관리와 관련된 평가 기준을 새 항목으로 선정해야 한다는 것이다.
다만 환경평가 1·2등급지를 해제해 개발할 경우 같은 규모의 대체지를 지정해 환경 훼손에 대한 우려를 불식시켜야 할 필요성이 제기된다.
정현욱 울산연구원 미래도시연구실장은 “주요 대선 후보들이 잇따라 개발제한구역 해제를 공약으로 들고 나오고 있지만 울산의 현실과는 다소 거리가 있다”며 “관리만 잘 하면 전면 해제가 울산에 가장 적합안 만큼, 울산의 실정을 잘 알려 대선 공약에 반영시켜야 한다”고 밝혔다.
이춘봉기자 bong@ksilbo.co.kr