지구단위계획상 산학연클러스터용지는 기업·학교·연구소의 집적을 통해 시너지를 창출하려는 목적으로 조성됐다. 그런데 울산의 경우 혁신도시에 앞서 테크노파크와 테크노산업단지 등을 통해 산학연클러스터 용지 공급이 충분히 이뤄진데다 지역 경기가 침체되면서 분양수요가 예상밖으로 저조했다. 학교의 경우에도 산업이나 연구와 직접적으로 연계가 가능한 특성화고등학교나 부속시설만 입주 가능한데 현재로서는 가능성이 거의 없다. 지구단위계획 변경없이는 산학연클러스터용지가 계속적으로 비어 있을 수밖에 없는 상황인 것이다.
지구단위계획은 미래의 개발 수요를 충분히 고려하여 기반시설 계획을 수립함으로써 개발이 예상되는 지역을 체계적으로 개발·관리하기 위한 계획이다. 문제는 혁신도시를 추진한 국토부가 각 도시의 특성을 충분히 고려하지는 못했다는 것이다. 각 도시의 여건 변화와 미래 모습을 정확하게 예측하여 맞춤형 지구단위계획을 수립했다면 10여년째 미분양 상태로 있을 리가 없다. 울산혁신도시는 산학연클러스터를 제외하곤 분양률이 전국에서 가장 높았던 지역이다. 혹여 도시여건이나 경제상황 등에 돌발변수가 생겼기 때문이라고 하더라도, 도심 한가운데 자리한 혁신도시를 언제까지나 비워둬서는 안 되는 것만은 분명하다.
문제는 지구단위계획 조정의 권한이 국토부에 있다는 것이다. 울산시는 산학연클러스터지구는 준공 후 5년이 경과해 울산시혁신도시발전위원회 심의를 거쳐 지구단위계획 변경 등 절차를 통해 용도 변경을 할 수 있다는 입장이다. 반면 국토부는 산학연클러스터가 혁신도시 발전의 핵심적 기능이라는 이유를 들어 지구단위계획 조정 권한을 지자체로 넘겨주지 않으려는 계획인 것으로 알려졌다. 도시조성 10년이 지나도록, 준공 후 5년이 지나도록 목적대로 분양이 안 됐다면 계획을 수정해야 하고, 그 계획의 조정은 당연히 국토부가 아니라 지자체가 맡아야 한다. 그 도시의 토지 활용도는 그 지자체가 가장 잘 알고 있다. 그 도시의 미래는 그 지자체가 책임져야 한다. 지역주민과 지방정부가 자기결정권을 갖는 것, 지방분권의 시작이기도 하다.
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