개발제한구역은 급격한 산업화로 도시가 무질서하게 외곽으로 확산되는 경우 교통, 주택, 환경문제가 발생하고 도시 내부의 토지가 비효율적으로 이용되며, 도시외곽의 녹지가 무분별하게 훼손되는 등의 문제가 발생할 수 있어 1971년 도입한 제도이다. 서울, 부산 등 인구집중억제가 필요한 대도시와 도시의 팽창이 예상되는 도청소재지 및 국가 주요 개발사업 지역을 중심으로 지정됐다. 울산은 국가 경제산업거점 조성에 따라 급속한 도시화가 예상되어 1973년 개발제한구역을 지정, 현재까지 그 틀을 유지하고 있다. 이후 개발제한구역 제도의 효과와 운영방안에 대한 여러 논의가 있어 왔고, 개발압력이 낮아 유지하는 것의 효과보다 생활불편의 문제가 더 큰 중소도시권의 개발제한구역은 해제되었다. 또한 지정 당시 불합리하게 지정되어 기존 주택 거주자의 불편이 지속된 취락지구의 경우 주민생활편의와 소득향상을 위한 일부 건축이 가능하게 되었다. 이에 더하여 주거복지확대와 지역경제활성화를 위해 친환경개발과 공공성 확보가 가능한 경우 선계획-후개발 방식을 통해 개발제한구역의 토지를 개발하여 주택용지 및 산업용지를 공급하는 등 개발제한구역 제도의 운영정책이 시대에 따라 변화하고 있다.
도시의 성장과 변화는 개발제한구역의 지정 당시의 예상과 매우 다르게 진행되고 있다. 대도시의 인구집중과 무분별한 팽창을 막기 위해 중앙정부 차원의 공간정책을 시행하였으나 서울 및 수도권으로의 인구집중은 더욱 심각하고, 지방 대도시의 인구집중을 우려하였으나 제2도시라 여겨졌던 부산 또한 인구감소가 오랜기간 지속되고 있다. 자동차 보급확대와 도로확장이 도시간 연담화를 가져와 자연환경이 파괴될 것을 우려하였으나, 교외지역의 대규모 개발에 따른 연담화보다 보전해야 할 지역에 기반시설 없이 개별적으로 개발되는 것이 더 큰 문제가 되고 있다. 지방자치의 시행으로 지역문제 해결을 위한 지방정부의 기능이 강화되었고, 지방도시는 도시경쟁력 확보를 위하여 인구감소와 도시쇠퇴를 걱정하게 되었다. 인구집중에 의한 개발압력보다 토지개발억제에 따른 저렴한 지가로 기존도시와의 지가 차이에 따른 개발이익의 기대가 외곽지역의 개발을 요구하고 있다. 자동차교통 이외에 광역철도, 트램과 같은 대중교통수단이 도입되어 대중교통과 연계한 스마트 도시공간 개발 수요가 예상되며, 지방의 경쟁력 강화를 위하여 광역권 도시간의 연합과 연계를 활성화하려는 정책이 시행됨에 따라 광역권에서의 집적화된 거점공간을 형성하여 토지개발에서 선택과 집중 전략이 이루어지고 있다. 이렇듯 도시여건과 공간정책 변화에 있어 개발제한구역으로 지정된 토지의 가치가 매우 크며, 개발제한구역의 종합적 관리와 이용전략이 중요하게 되었다.
울산지역의 개발제한구역은 행정구역 내부에 지정되어 기형적인 도시공간 형성의 문제가 지속되고 있으나, 한편으로는 정책여건 변화에 대응하여 공공주택용지 및 산업용지의 공급, 행정기관 및 공공기관의 이전과 배후지역 조성 등 울산지역에서 필요한 토지자원이 되어 왔다. 토지는 입지에 기반한 자원으로 인접지역의 여건과 환경에 따라 영향을 받으며, 소유권은 있으나 공간정책 제도에 따라 행위가 제약되는 대체제가 없는 자원이다. 따라서 지금까지 국가 공간정책 제도에 따라 개발을 제한해왔던 토지자원을 향후 울산지역의 지속가능한 발전과 주민복지를 위해 잘 활용하여야 한다. 개발제한구역 정책은 해제 자체가 목적이 아닌 변화하는 여건에 도시공간정책이 대응하는 공간정책의 수단이 되어야 한다. 광역거점의 육성, 대중교통과 연계한 도시개발, 미래신산업 지원, 주택의 안정적 공급 및 정주기반 조성을 위해 적정입지의 개발제한구역을 활용하여야 한다. 이러한 개발제한구역의 활용은 환경을 보전하고 공공성을 확보할 수 있도록 탄소중립에 기반한 토지이용계획 및 개발방식을 수립하여 지금까지 개발을 제한한 구역을 해제하는 당위성과 타당성을 확립하고 미래세대를 위한 토지자원의 지속성을 함께 확보하여야 할 것이다.
이주영 울산연구원 미래도시연구실 연구위원·도시계획기술사
