‘산업수도’로 불리는 울산은 지난 50여년간 우리나라 경제 발전을 주도해왔다. 전국 최고의 ‘부자 도시’라는 명성도 얻기도 했다. 그러나 이제 허물만 남은 부자라는 평가가 많다. 조선, 자동차, 석유화학 등 주력 산업의 침체가 장기화되면서 울산의 경제체질이 크게 약화됐다. 이는 울산시의 재정력 약화로 번졌다. 기업들의 실적악화와 부동산 거래절벽에 따른 지방소득세와 취득세 등 세수가 크게 줄었다. 지금까지 3300억원의 지방채를 발생하면서 재정 건전성도 흔들리고 있다.
신종 코로나바이러스 감염증(코로나19) 사태의 장기화는 ‘재정 절벽’의 우려를 더욱 키웠고, 울산시의 필수 신성장 동력 사업에 들어갈 예산까지 위태롭다. 중앙정부의 재정지원이 절대적으로 필요하다. 울산은 전국에서 국세를 가장 많이 내는 도시 중 하나다. 그러나 정부가 울산에 돌려 주는 세금(보통교부세)은 전국에서 가장 박한 편이다. 울산 지역사회에서는 이번 기회에 ‘세금 주권을 되찾자’는 기류가 강력히 형성되고 있다.
광역시 승격 후에도 억울한 울산
울산서 걷은 세금 경남 발전 쓰이자
시민들 들고 일어나 광역시로 승격
현재 울산 국세부담 서울·부산 다음
국비 지원 여전히 턱없이 낮은 수준
나라살림 기여도 비해 혜택 못받아
광역시다운 사회인프라 구축 한계
허울만 좋은 부자도시 이미지
수년째 이어지는 주력산업 침체에
코로나 장기화로 울산시재정 절벽
산업구조 재편·정주여건 개선 등
울산 재도약 위한 과제들도 산적
보통교부세 지급 기준 개편 시급
◇타 광역시 크게 못미치는 예산규모
울산은 1997년 7월15일 시민들의 오랜 숙원이었던 광역시 승격의 기쁨을 맛봤다.
울산시민이 1997년 당시 광역시 승격을 위해 시민 운동을 통해 힘을 모았던 가장 큰 배경은 공업화를 통해 대한민국의 경제발전의 선봉에 있으면서도 지역적으로 낙후된 울산의 현실과 울산에서 징수된 세금이 울산 시민들의 삶을 위한 재원이 아닌 도청 소재지 중심의 서부 경남의 발전을 위한 재원으로 쓰인다는 상대적 박탈감 때문이었다.
울산은 1996년 당시 도로율 14.0%(전국 평균 15.3%), 상수도 보급률 79%(전국평균 81.1%)로, 경남도청이 소재한 창원의 18.6%, 84.4%에 비해 턱없이 낮은 수준이었다.
광역시 승격 이후 24년이 지난 지금, 울산은 많은 부분에서 외형적으로 성장했다.
재정적인 부분에서 전체 예산이 1996년 기초 시 당시 일반회계 5150억원, 상하수도 특별회계 2608억원을 합해 7759억원에 불과했다. 그렇지만 2020년에는 일반회계 3조4839억원(7배 증가), 특별회계 7440억원(3배 증가) 등 총 4조2280억원으로 6배 가량 증가했다. 자주재원이 되는 지방세의 규모도 1996년 4277억원에서 2020년 1조4189억원으로 3배 이상 증가했다.
이러한 외형적 성장에도 불구하고 아직 광역시로서의 위상을 갖추기에는 부족한 부분이 많다는 것이 공통된 의견이다. 7대 광역시 중 유일하게 지하철이 없고, 국립대학, 종합병원급의 국공립의료원도 없는 상황이다.
울산시는 현 상황과 관련 시민이 광역시민으로써 누려야 할 기본적인 권리 확충을 위해 ‘시민인권’ 고양이라는 정책 방향을 검토하고 있다. 경제 대동맥이라고 할 수 있는 도로, 트램, 교량 등의 건설뿐만 아니라, 노후화된 국가산업단지 재구조화, 구도심 재개발, 타 광역시에 비해 비교 열위에 있는 교육, 문화, 의료 기관의 설립이 필요하다는 판단이다. 이를 위해 기본적으로 재정 규모의 확충이 요구된다. 1996년도 일반 시에 비해 재정 규모가 6배 이상 증가했지만 도시 규모가 비슷한 대전이나 광주에 비해 재정 규모는 30% 이상 떨어지는게 울산광역시의 현실이다.
◇많이 징수하고, 주는 건 ‘찔끔’
2020년 당초예산 기준으로 울산은 3조8590억원, 대전은 5조3814억원, 광주는 5조7124억원을 각각 편성했다. 신종코로나 대응과 관련, 지방채 발행을 통해 확장적 재정 정책을 펼친 상황에서 2021년 당초예산 규모는 울산이 4조661억원, 대전이 5조6818억원, 광주가 6조2831억원 등 기본 예산 규모에 있어서 차이가 난다.
이러한 재정 규모의 차이는 의존수입에서 발생한다. 지방 재정 규모는 기본적으로 광역시가 징수하는 지방세와 임대료, 입장료 수입으로 파생되는 세외 수입 등의 자체수입과 중앙 정부로부터 받는 국고보조금, 시도별 재정 격차를 완화하기 위해 행정안전부가 교부하는 지방교부세 등 의존 수입으로 이뤄진다.
2021년 기준으로 울산의 자체수입은 1조5427억원, 대전은 1조7662억원, 광주는 1조9356억원으로 총 재정에서 자체수입이 차지하는 비중은 울산 47.2%, 대전 37.5%, 광주 39.2%로 울산이 자체수입 비중이 가장 높다.
그에 비해 의존수입(국고보조금+지방교부세)은 울산이 1조4372억원으로 대전 2조4839억원, 광주 2조5922억원으로 1조원 이상 차이가 난다. 전체예산에서 의존수입이 차지하는 비중은 대전 52.7%, 광주 52.5% 비해 울산이 44%로 가장 낮다. 즉, 1조원 이상의 재정 규모 차이는 국가로부터 받는 의존수입의 격차에서 비롯된 것이다.
울산시에서 국비 확보에 시정 역량을 집중하는 이유가 여기에 있다. 광역시 승격 이후 광역시가 필요한 사회 인프라 구축을 위해서는 국가의 지원이 절실한 상황이나 울산은 기본적으로 ‘부자 도시’ ‘인구 1인당 지역내총생산액이 가장 높은 도시’ ‘도시 기능을 유지하기 위해 필요한 재원은 자체적으로 충당 가능한 도시’라는 인식으로 인해 중앙 정부의 재정 지원에서 소외돼 왔다.
하지만 울산이 부담하는 국세 부담은 서울, 부산 다음으로 많다. 2019년도 회계 기준으로 각 도시별 국세 징수비율을 살펴보면 국세 293조4543억원 중 서울이 90조8802억원으로 가장 많고, 광역시 중에서는 부산 17조6839억원, 그 다음이 울산으로 11조3631억원이다. 인천 5조6454억원, 대전 5조2029억원, 광주 4조1832억원 보다도 배 이상 많다. 자동차, 중공업, 화학업체의 본사가 위치한 곳에서 대표적 국세인 법인세를 납부하는 상황을 고려한다면 국세를 울산이 책임지는 분담률은 더 높아질 것으로 예상된다. 울산이 재정 등 국가 경제에서 차지하는 역할은 큰 반면 그만큼의 혜택을 못 받고 있다는 불만이 나올 수밖에 없는 현실이다.
◇울산시 “보통교부세 지급 기준 개선 필요”
광역시 승격 이전 울산시민이 느꼈던 소외감은 현재 정부의 광역시 재정 지원에서도 이어진다. 울산은 보릿고개를 넘고 있다.
1998년과 2002년 금융위기에도 흔들림 없던 지역 경제는 2016년부터 조선업 침체에서 기인한 조선업 협력 업체의 도산, 실업률 증가 등 지금까지 없었던 위기에 힘겨워하고 있다. 산업 위기, 고용 위기 상황을 타개하기 위해 조선 산업 등 부흥에 재정을 투입하고 있지만 역부족인 현실이다.
거기에 신종코로나라는 복병까지 겹치면서 울산 재정 현실은 절벽 수준으로 떨어졌다. 특히 울산은 4차 산업의 파고 속에서 자동차 산업 구조의 개편, 신재생 에너지 산업의 육성 등 산업의 큰 틀을 재편하고, 시민들의 정주 여건을 개선해야 하는 과제가 주어져 있다. 울산의 경제력과 세금 부담 능력에 걸맞는 국가의 재정 지원 목소리가 갈수록 높아지는 이유다.
울산시 관계자는 “높은 재정력 지수와 재정자립도 등의 이유로 타 광역시에 비해 상대적으로 적은 보통교부세를 받고 있다”며 “주력산업의 고도화, 신성장 산업의 육성 등으로 울산이 경제위기를 극복하기 위해서는 확장적 재정 정책이 필요하며, 이에 따라 울산의 현실에 맞게 정부의 보통교부세 지급 기준 개편이 이뤄져야 할 시점”이라고 강조했다. 최창환기자 cchoi@ksilbo.co.kr
