울산고속도로는 막대한 통행량으로 전국 고속도로 중 손꼽히는 흑자 노선이다. 이미 건설비와 유지 비용을 252.7%나 초과하는 수익을 내고 있어 ‘통행료의 총액은 해당 유료도로의 건설유지비 총액을 초과할 수 없다’는 유료도로법의 상환주의 원칙에 어긋난다는 지적을 받고 있다.
울산 시민들의 무료화 및 일반도로 전환 요구가 잇따르고 있지만 한국도로공사는 통합채산제라는 예외 조항을 들고 나와 여전히 요금을 징수하고 있다.
◇통합채산제란
상환주의라는 유료도로법상의 대원칙에도 울산고속도로의 무료화 및 일반도로 전환을 막는 장애물은 통합채산제다. 통합채산제는 상환주의 원칙에 대한 예외를 규정한 만큼 최대한 엄격하게 해석해야 하며, 요건도 명확해야 하지만 현실은 그렇지 않다.
유료도로법 제18조에 규정된 통합채산제는 세 가지 조건을 요구하고 있다.
유료도로관리청이나 유료도로관리권자는 둘 이상의 유료 도로에 대해 첫째 관리청이나 관리권자가 동일하고, 유료도로가 교통상 관련성을 가지고 있어야 하며, 통행료를 통합해 받는 것이 적당하다고 인정되는 특별한 사유가 있을 때 하나의 유료 도로로 인정해 통행료를 받을 수 있다고 규정한 것이 바로 통합채산제다.
하지만 두 번째 요건인 교통상 관련성에 대해서는 구체적인 판단 기준이나 개념 설명이 없어 각자의 입장에 따라 해석이 다를 수 있다는 문제가 발생하고 있다.
국토부에서는 전국의 고속도로 노선은 한국도로공사가 관리하며 격자형으로 유기적으로 연결돼 있어 상호 교통상 관련성을 가지고 있다며 통합채산제 적용에 문제가 없다는 입장이다. 그러나 이런 논리라면 우리나라의 모든 고속도로가 교통상 관련성을 가지고 있어 하나의 도로로 간주할 수 있다는 말이나 다름이 없다.
◇입법 모델 일본은 엄격 적용
통합채산제의 입법 모델인 일본의 경우 교통상 관련성을 우리나라보다 엄격하게 적용하면서 두 가지 조건을 제시하고 있다.
우선 일본은 둘 이상의 도로에 통행하는 자가 상당 부분 공통하고 있을 것, 즉 물리적으로 연결돼 있는 경우 또는 어느 한 도로의 통행자 약 절반 이상이 통합채산의 대상이 되는 다른 도로를 통행하고 있는 경우로 규정하고 있다.
또 둘 이상의 도로가 상호 대체관계에 있을 것, 즉 어느 일방의 도로를 통행금지 또는 무료로 개방하는 경우 약 절반 이상의 통행자가 전환하는 관계에 있는 경우를 판단 기준으로 삼고 있다.
일본에 비해 제도를 과다 해석했다는 지적이 잇따르면서 통합채산제에 대한 반발은 법정 공방으로 이어졌다.
경실련은 울산고속도로와 함께 초과 수익 수위를 다투는 경인고속도로의 통행료 수입 총액이 건설유지비 총액을 훨씬 상회했고, 통행료 수납 기간도 30년을 경과했지만 통합채산제를 적용해 통행료를 부과하는 것은 재산권을 침해한다며 헌법재판소에 헌법소원을 제기했다. 이들은 상환주의의 예외 조항인 교통상 관련성 부분이 명확하지 않아 명확성 원칙을 위배했다는 주장도 펼쳤다.
◇교통상 관련성 구체적 기준 필요
2014년 헌재는 경인고속도로에 대한 통합채산제 적용이 재산권 침해라고 볼 수 없고, 교통상 관련성 부분은 명확성의 원칙에 반하지 않는다고 판단해 합헌 판결을 내렸다.
그러나 헌재의 결정은 무엇이 교통상 관련성인가에 대한 구체적인 기준이나 개념에 대한 것이 아니라 이 용어가 법률상 명확성이 있느냐 없느냐 여부만 판단한 것이라는 반론이 제기되고 있다. 이에 교통상 관련성에 대한 구체적인 기준이 새로 형성돼야 한다는 주장이 힘을 얻고 있다.
지역 균형 발전을 위한 신규 고속도로 건설 재원 확보, 기존 도로에 대한 효율적인 유지 관리, 건설 시점 차이에 따른 지역 불균형 해소라는 공익적 차원을 감안하더라도 유료도로법의 상환주의 원칙에 따라 통합채산제의 한계와 기간이 명확히 정해져야 한다는 것이다. 이는 신규 고속도로의 건설이 계속되는 한 기존 노선의 통행료는 영구적으로 징수한다는 식의 국토부 논리를 반박하는 것이다.
국민의힘 서범수(울주) 국회의원은 “민자 고속도로는 요금 인상을 막기위해 4800억원의 국민세금을 지원하면서도 53년이나 된 울산고속도로의 통행료는 언제까지 징수할 것인가”라며 “국토부는 통합채산제 확대 해석의 오류를 시정하고 민자 고속도로와의 형평성 차원에서 건설유지비 총액의 2배 이상을 회수한 노선에 대해서는 통행요금을 면제하거나 감경해야 한다”고 밝혔다. 이춘봉기자 bong@ksilbo.co.kr
