그동안 시내버스 준공영제 도입은 없다고 선을 그어온 울산시가 2023년 하반기 준공영제 도입을 추진하겠다고 16일 전격 발표했다. 시내버스 준공영제는 이용객에 대한 서비스 질 향상 등의 효과에도 각종 부작용이 빈발해 언급 자체가 금기시돼 왔다. 일각에서는 시의 교통정책 중 가장 뛰어난 선택이 준공영제 미실시라고 평가할 정도로 준공영제 도입을 꺼리는 시각도 많았다. 시가 준공영제 도입을 결정한 가운데, 본보는 세 차례 기획을 통해 준공영제의 장단점, 시의 도입 선택 이유, 성공적 안착 방안 등에 대해 살펴본다.

◇시내버스 운영 방식 및 장단점
구분	장점	단점
민영제	공급 비용 최소화. 업무성적 및 보상 연관로 효율성 제고. 재정 지원 최소화	노선 사유화로 합리적 개편 난항. 서비스 개선 곤란. 비수익노선 공급 애로
공영제	노선 공유화로 조정·신설 등 용이. 서비스 안정적 확보 가능. 저렴한 요금 유지	책임의식 결여 생산성 저하. 막대한 재정 투입. 운전자의 공무원화
준공영제	지자체 판단에 따른 노선 조정 가능. 업계 도산 방지. 양질의 서비스 제공	재정 투입 증가. 업계 도덕적 해이 우려. 운영 혁신성 저하

◇운영 외 지자체가 전권 행사

시내버스 운영은 민영제와 준공영제, 공영제로 분류된다. 준공영제는 민영제와 공영제의 중간 단계로 양쪽의 장단점을 모두 갖고 있다.

시내버스 준공영제의 유형은 수입금 공동관리형과 노선관리(입찰)형, 위탁관리형 등 세 가지로 분류된다.

수입금 공동관리형은 업체의 운행권을 보장하되, 운송 수입은 공동 관리하고 운행 실적에 따라 지자체가 수익을 차등 배분한다. 적자는 지자체가 100% 보전한다.

노선관리형은 지자체가 노선의 소유권을 갖는 대신 일정 기간마다 입찰을 통해 업체가 노선 운영권을 갖고 간다. 총 수익금과 원가 차액에 해당하는 부분만 보전한다.

위탁관리형은 지자체가 버스운송사업조합 등을 대상으로 특정 노선에 대한 차량 구입비와 손실 보상 등 재정 지원과 함께 운영을 위탁하는 방식이다.

대부분의 지자체들이 수입금 공동관리형 준공영제를 도입하는 이유는 적자 상태에 빠진 업계의 생존을 보장하기 위해서다. 시내버스 업계는 흑자 노선 외에 이용객이 적은 적자 노선도 운행 중인데, 여기서 발생하는 손실이 경영을 심각하게 위협하는 만큼 지자체들은 이를 보전하기 위해 재정 지원을 실시했다.

적은 금액의 적자 보전 이후 경영 및 서비스 개선이 이뤄지지 않자 지자체들은 결국 준공영제 도입을 선택했다.

◇서울 시작으로 광역시 모두 동참

준공영제의 출발은 서울시다. 서울은 IMF에 이은 유가 상승, 지하철 확충 등으로 시내버스 업계의 경영이 극도로 악화되고 서비스 수준까지 저하되자 지난 2004년 수입금 공동관리형 준공영제를 국내 최초로 도입했다.

이후 2005년 대전, 2006년 대구와 광주, 2007년 부산에 이어 2009년 인천을 끝으로 울산을 제외한 전국의 모든 특·광역시가 준공영제를 채택해 운영 중이다.

최근 준공영제는 특광역시를 벗어나 확대되고 있다. 2017년 제주에 이어 올해 청주와 창원이 차례로 준공영제를 도입하면서 대규모 기초지자체를 중심으로 확산되는 추세다.

도시와 농촌이 혼재한 경기도는 2019년부터 유일하게 수입금 공동관리형이 아닌 노선관리(입찰)형 준공영제를 운영하고 있다.



◇극단적으로 갈리는 장단점

준공영제의 장점은 서비스 수준 향상과 경영 안정화 등을 들 수 있다.

수입금 공동관리형 준공영제 체제에서 시내버스 회사들은 영업 수익이 아닌 운행 실적에 따라 수익을 배분한다. 운행 실적은 이용자 누계가 아닌 안전 규정 준수 등 운행 충실도로 분류되기 때문에, 과속·난폭 운전을 막아 시민들의 안전을 보장할 수 있다.

누적 적자로 도산 위기에 몰린 시내버스 업계의 경영을 안정화시키는 효과도 있다. 울산의 경우 최근 불거진 신도여객 사태로 자칫 9개의 노선이 마비될뻔 했는데, 업계의 재정이 안정화되면 보다 안정적인 운영이 가능해진다.

시내버스 업계의 도덕적 해이와 지자체의 재정 부담 증가는 준공영제의 단점으로 꼽힌다.

업계 입장에서는 지자체가 운영을 총괄하고 재정까지 지원하는 만큼 수익 창출에 적극적으로 나설 이유가 없고, 문제가 생겨도 개선 의지를 보이지 않아 서비스 질 개선이라는 당초 목표를 충족시키지 못하는 사례가 많다.

지자체의 막대한 재정 지원은 심각한 예산 유동성 문제를 불러올 수도 있다. 특히 준공영제 도입 초기 서비스 질 향상을 위해 오지 등 적자 노선을 신설하는 사례가 많아 직전연도보다 재정 지원 규모가 크게 뛰어오른다. 한 번 오른 재정 지원 규모는 줄어들지 않는 만큼 두고두고 지자체의 예산 운용에 걸림돌이 된다.

울산시 관계자는 “이번 협약 체결은 사회적 합의를 통해 구속력을 강화함으로써 준공영제 도입을 실질적으로 논의하자는 의미를 담고 있다”며 “우리 시는 승객의 95%가 카드를 이용하는 만큼 수입금 공동관리체계가 유력하다”고 밝혔다.

이춘봉기자 bong@ksilbo.co.kr